本文來自微信公眾號： 小聶說非洲 ，作者：聶少銳
在肯尼亞生活了二十多年，我早已算是一個“老肯”。這幾年，我在基蘇木做羅非魚養(yǎng)殖，還是當(dāng)?shù)貪O業(yè)協(xié)會成員。但真正讓我近距離看清肯尼亞三權(quán)分立如何運(yùn)轉(zhuǎn)的，還是這次水產(chǎn)養(yǎng)殖行業(yè)反對5%魚類上岸費(fèi)的案件。
這件事涉及政府條例、行業(yè)談判、兩宗憲法訴訟和一份《聯(lián)合公報》。如果不先把事情說清楚，讀者很容易被各種文件繞暈。
先把事情說清楚
第一步，政府增加收費(fèi)。
2024年，肯尼亞政府制定《漁業(yè)管理與發(fā)展（水產(chǎn)養(yǎng)殖）條例》。最初公布的版本沒有5%魚類上岸費(fèi)，后來政府用Legal Notice No.126替代原版本，在第六附表中加入新的收費(fèi)：商業(yè)水產(chǎn)養(yǎng)殖企業(yè)除了繳納許可費(fèi)，還要按照魚類上岸市場價值的5%繳費(fèi)。政府把它叫作“從價費(fèi)”，養(yǎng)殖戶卻認(rèn)為，這實際上是一項按照銷售額征收的稅。
第二步，行業(yè)協(xié)會起訴政府。
2024年12月23日，維多利亞湖水產(chǎn)養(yǎng)殖協(xié)會向內(nèi)羅畢高等法院提起憲法訴訟，要求宣布統(tǒng)一5萬先令許可費(fèi)和5%從價費(fèi)違憲。協(xié)會認(rèn)為，政府在第一版條例中沒有設(shè)置這些收費(fèi)，后來增加收費(fèi)，卻沒有重新進(jìn)行充分的公眾參與。更重要的是，5%收費(fèi)與政府提供的具體服務(wù)沒有直接關(guān)系，本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)自行設(shè)立的一項稅。
第三步，部長組織協(xié)商，形成《聯(lián)合公報》。
訴訟發(fā)生后，主管漁業(yè)的內(nèi)閣部長Hassan Ali Joho成立了一個由政府官員、郡政府和行業(yè)代表組成的聯(lián)合工作組。雙方召開三次會議，對爭議條例進(jìn)行協(xié)商。2025年2月13日至14日，政府方代表Mahongah Wala Joseph和行業(yè)方代表Pete Ondeng分別簽署《聯(lián)合公報》。
所謂《聯(lián)合公報》，就是政府和行業(yè)就如何修改條例共同達(dá)成的書面意見。它不是行業(yè)單方面提出的要求，而是部長主導(dǎo)成立的聯(lián)合工作組經(jīng)過談判后，由政府和行業(yè)共同簽署的文件。
公報確定：政府收費(fèi)應(yīng)當(dāng)對應(yīng)實際提供的服務(wù)，不能把收費(fèi)當(dāng)成增加財政收入的手段；養(yǎng)殖企業(yè)應(yīng)按照產(chǎn)量和實際占用面積分級收費(fèi)；微型養(yǎng)殖戶只繳納500先令；大型、中型和小型企業(yè)適用不同標(biāo)準(zhǔn)；單個經(jīng)營主體最高收費(fèi)不超過100萬先令。最關(guān)鍵的是，新收費(fèi)方案中沒有5%魚類上岸費(fèi)。
第四步，政府準(zhǔn)備和解，卻沒有完成法律手續(xù)。
《聯(lián)合公報》簽署后，肯尼亞總檢察長辦公室建議把公報內(nèi)容寫成法院同意令，作為第一宗訴訟的和解方案。2025年11月，雙方還起草了一份《和解及同意協(xié)議》草案，提出5%從價費(fèi)不得執(zhí)行，政府也不能換一個名稱繼續(xù)收取性質(zhì)相同的費(fèi)用。看起來事情已經(jīng)解決，問題卻出在最后一步。
《聯(lián)合公報》沒有通過憲報成為新的行政法規(guī)，和解協(xié)議也沒有正式簽署，更沒有提交法院成為同意令。政府在談判桌上同意改革，原來的收費(fèi)條例卻一直有效。
第五步，行業(yè)協(xié)會第一宗訴訟敗訴。
2026年6月29日，內(nèi)羅畢高等法院駁回協(xié)會的訴求。法院認(rèn)為，部長有權(quán)制定許可收費(fèi)，國民議會和參議院都審查過條例，協(xié)會也沒有充分證明5%收費(fèi)違反憲法。
協(xié)會本身還存在程序問題。它是一個不具有獨(dú)立法人資格的行業(yè)組織，卻只以協(xié)會名義起訴，沒有以具名主席、秘書或者會員代表協(xié)會起訴，也沒有提交充分的授權(quán)文件。
更重要的是，法院判決沒有討論《聯(lián)合公報》。也就是說，法院主要審查的是原條例是否合法，卻沒有解決政府后來作出的改革承諾是否必須履行。
第六步，政府開始恢復(fù)收費(fèi)。
第一宗案件敗訴后，原條例重新獲得執(zhí)行基礎(chǔ)。漁業(yè)管理部門開始要求維多利亞湖養(yǎng)殖企業(yè)繳納5%從價費(fèi)，整個行業(yè)的壓力迅速增加。
第七步，養(yǎng)殖戶個人再次起訴。
這一次，律師改變了打法。維多利亞湖養(yǎng)殖戶Victor Didi以個人身份，在基蘇木高等法院提起新的憲法訴訟。新案不再要求推翻整部條例，而是集中挑戰(zhàn)5%從價費(fèi)和相關(guān)收費(fèi)。律師提出，5%是按照魚類銷售總額計算的，與政府提供的服務(wù)沒有直接關(guān)系，實質(zhì)上屬于稅收。行政機(jī)關(guān)沒有權(quán)力僅憑部長簽署的一份條例自行設(shè)立稅種。
律師還把《聯(lián)合公報》、總檢察長辦公室的信件和和解草案提交給法院，證明政府曾正式承諾以分級收費(fèi)制度取代5%。企業(yè)相信政府承諾并繼續(xù)投資，政府后來突然反悔，可能違反公平行政原則和“合理期待”。
第八步，法院暫時叫停收費(fèi)。
2026年7月24日，基蘇木高等法院發(fā)出臨時禁令，禁止?jié)O業(yè)服務(wù)局、主管部長及其收費(fèi)人員，向Victor Didi和維多利亞湖其他籠養(yǎng)魚戶收取5%從價費(fèi)及相關(guān)費(fèi)用。
這還不是最終判決。法院沒有正式宣布5%收費(fèi)違憲，也沒有撤銷整部條例，只是在案件審理清楚以前，暫時不允許政府繼續(xù)收費(fèi)。
整件事用一句話概括就是：政府通過行政條例收取魚類銷售額的5%；行業(yè)起訴后，政府與行業(yè)簽署《聯(lián)合公報》，同意修改收費(fèi)；但政府沒有把承諾變成正式法律。協(xié)會第一宗訴訟敗訴后，政府恢復(fù)收費(fèi)，個體養(yǎng)殖戶再次起訴，并取得臨時禁令。
一條魚還沒有賣，政府先拿走5%
養(yǎng)魚不是把魚苗放進(jìn)維多利亞湖，過幾個月再去撈錢。魚苗、飼料、網(wǎng)箱、工人工資、運(yùn)輸、貸款、環(huán)保許可，每一樣都是成本。羅非魚還存在死亡率，市場價格也會變化。
假設(shè)一家企業(yè)銷售額是1000萬先令，5%就是50萬先令。如果企業(yè)凈利潤只有100萬先令，這一項收費(fèi)就拿走了一半利潤。遇上魚苗死亡或者飼料漲價，企業(yè)可能直接虧損。
更讓行業(yè)無法接受的是，肯尼亞養(yǎng)牛、養(yǎng)羊、養(yǎng)雞、種茶和種咖啡，都沒有在產(chǎn)品離開農(nóng)場時被抽取銷售額的5%。野生捕撈直接消耗維多利亞湖的自然資源，卻主要繳納固定費(fèi)用；企業(yè)自己投資育苗、喂魚，反而要按照營業(yè)額繳費(fèi)。
這次站出來的不只有肯尼亞本地養(yǎng)殖戶。維多利亞湖周邊還有不少中國企業(yè)從事魚苗、飼料、網(wǎng)箱、養(yǎng)殖、加工、冷鏈和運(yùn)輸。大家平時各做各的，但這次逐漸團(tuán)結(jié)起來，因為5%打擊的不是某一家企業(yè)，而是整條產(chǎn)業(yè)鏈。
行政權(quán)：部長能制定規(guī)則，卻不能隨便設(shè)稅
肯尼亞實行總統(tǒng)制?？偨y(tǒng)和內(nèi)閣掌握行政權(quán)，國民議會和參議院掌握立法權(quán)，法院獨(dú)立行使司法權(quán)。按照憲法，政府征稅必須得到法律授權(quán)。
主管部長根據(jù)《漁業(yè)管理與發(fā)展法》確實有權(quán)制定條例，也有權(quán)規(guī)定許可證和收費(fèi)。政府因此認(rèn)為，部長有法律授權(quán)，議會也審查過條例，5%收費(fèi)當(dāng)然合法。
但行業(yè)律師提出，判斷一筆錢是服務(wù)費(fèi)還是稅，不能只看政府給它起了什么名字。
政府檢查魚場，收取與檢查成本相對應(yīng)的費(fèi)用，可以叫服務(wù)費(fèi)；政府發(fā)放許可證，收取合理費(fèi)用，也沒有問題。但企業(yè)多賣一條魚，政府并沒有因此多提供5%的服務(wù)。政府卻按照全部銷售價值抽取5%，這就更像營業(yè)額稅。
如果它實際上是稅，行政機(jī)關(guān)就不能僅憑部長簽署的附屬條例自行創(chuàng)設(shè)，必須得到議會明確授權(quán)。這就是本案最核心的問題：行政權(quán)是否越過了立法權(quán)的邊界。
立法權(quán)：議會審查過，不等于沒有爭議
國民議會和參議院確實審查過有關(guān)條例，這也是政府最重要的法律依據(jù)。
但行業(yè)認(rèn)為，議會審查一份行政條例，與議會正式通過一項稅收法律并不完全相同。議會當(dāng)時是否真正討論過5%收費(fèi)的稅收性質(zhì)，是否明確授權(quán)漁業(yè)部門從企業(yè)銷售額中抽成，仍然存在爭議。
于是，行政機(jī)關(guān)說：“議會已經(jīng)同意。”
養(yǎng)殖戶說：“議會沒有授權(quán)你設(shè)立營業(yè)額稅?！敝饕橇⒎〞r并未爭取養(yǎng)殖戶的意見，公眾參與會議和公報登記并為形成。
雙方對議會授權(quán)范圍發(fā)生爭議，最終只能交給法院解釋。
司法權(quán)：有道理不等于一定勝訴
很多人認(rèn)為，只要政府政策不合理，去法院起訴就會獲勝。真正的法院不是這樣運(yùn)作的。法院除了看道理，還要審查誰有資格起訴、證據(jù)是否充分、訴訟程序是否正確。
第一宗案件中，協(xié)會提出的問題并非沒有道理，但它在訴訟主體和授權(quán)文件方面存在明顯缺陷，《聯(lián)合公報》也沒有成為判決中被重點審查的證據(jù)，所以法院最終支持政府。
第二宗案件換成具體養(yǎng)殖戶起訴，把爭議縮小到5%收費(fèi)，又補(bǔ)充了《聯(lián)合公報》和政府承諾等證據(jù)，案件的法律結(jié)構(gòu)便完全不同。
同一件事情，換了原告、補(bǔ)充了證據(jù)、縮小了訴訟請求，結(jié)果就可能發(fā)生變化。這不是鉆法律空子，而是通過專業(yè)律師，把行業(yè)的不滿變成法院能夠?qū)徖淼姆蓡栴}。
律師的作用，不只是替當(dāng)事人講話
普通養(yǎng)殖戶只知道5%太高，會讓企業(yè)虧損；律師要進(jìn)一步分析，這筆錢到底是稅還是服務(wù)費(fèi)。企業(yè)只知道政府曾經(jīng)答應(yīng)取消；律師要找到《聯(lián)合公報》和政府信件，證明行政機(jī)關(guān)的承諾可能形成受法律保護(hù)的“合理期待”。
律師還要決定由誰起訴、起訴哪些政府部門、提出什么請求。第一宗案件的問題之一，就是協(xié)會的訴訟主體和授權(quán)不夠清楚。第二宗案件改由具體受影響的養(yǎng)殖戶提起，便避開了這個問題。
律師也沒有一開始就要求法院立即推翻整部條例，而是先證明繼續(xù)收費(fèi)可能使企業(yè)遭受難以挽回的損失，請求法院發(fā)出臨時禁令。
律師的價值，就是把“這不公平”變成“政府可能違反了哪一條憲法”，把憤怒變成證據(jù)，把損失變成法院可以執(zhí)行的命令。個人對抗國家，個人權(quán)益受到國家侵犯該怎么辦？政府行為是否違憲需要法院裁定。
三權(quán)分立，不是誰都不能管誰
這起案件把肯尼亞三權(quán)分立的復(fù)雜性表現(xiàn)得非常清楚。
行政機(jī)關(guān)制定條例并負(fù)責(zé)收費(fèi)；議會審查條例，但它是否真正授權(quán)5%收費(fèi)仍受到質(zhì)疑；法院在第一宗案件中支持政府，在第二宗案件中又暫時限制政府收費(fèi)。
行政權(quán)內(nèi)部也不是完全一致。主管部長曾推動政府與行業(yè)談判，總檢察長辦公室建議把《聯(lián)合公報》變成法院同意令，但負(fù)責(zé)執(zhí)行的部門后來又按照原條例恢復(fù)收費(fèi)。
三權(quán)分立不是三個部門互不來往，而是誰都不能成為自己行為的最終裁判者。部長說收費(fèi)合法，不等于收費(fèi)當(dāng)然合法；議會審查過，也不等于所有憲法問題都已經(jīng)解決；法院在第一宗案件中支持政府，也不妨礙新的當(dāng)事人就沒有充分審理的問題再次起訴。
中國企業(yè)必須學(xué)會使用當(dāng)?shù)胤?/h2>
很多中國人在非洲做生意，遇到政府收費(fèi)，首先想到的是找關(guān)系、托熟人，希望內(nèi)部解決。關(guān)系有時確實有用，但最大的問題是不穩(wěn)定。今天的部長答應(yīng)了，明天可能調(diào)走；今天的官員說不收費(fèi)，過幾個月?lián)Q一個部門，原條例依然有效。
這次案件最大的教訓(xùn)是，會議紀(jì)要不能代替法律，《聯(lián)合公報》不能自動代替憲報，政治承諾也不能代替法院同意令。政府在談判桌上說得再好，如果沒有完成正式簽署、憲報發(fā)布和法院備案，負(fù)責(zé)執(zhí)行的部門隨時可能回到原來的法律文本。
但這次也有令人欣慰的地方。中國企業(yè)、本地養(yǎng)殖戶和行業(yè)協(xié)會沒有各自找門路，而是圍繞共同利益團(tuán)結(jié)起來；律師把經(jīng)濟(jì)損失、行政承諾、征稅權(quán)限和憲法權(quán)利組織成完整的訴訟；法院也沒有因為政府在第一宗案件中獲勝，就拒絕聽取新原告的意見。
我在肯尼亞二十多年，越來越相信，真正可靠的營商環(huán)境，不是“我認(rèn)識哪個部長”，而是即使不認(rèn)識部長，也能拿著憲法走進(jìn)法院。法治不是保證政府永遠(yuǎn)不犯錯，而是政府犯錯以后，有律師敢于起訴，有法官有權(quán)叫停，有媒體能夠討論，有議會必須接受質(zhì)疑。
一條羅非魚從維多利亞湖的網(wǎng)箱里撈出來，看起來只是普通商品。但圍繞這條魚的5%，肯尼亞的行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)發(fā)生了正面碰撞：部長說有權(quán)收，議會說審查過，養(yǎng)殖戶說這是違憲征稅，律師把爭議送進(jìn)法院，法官先讓政府停下來。
案件還沒有結(jié)束，5%收費(fèi)是否最終被宣布違憲，仍要等待法院審理。但這場訴訟已經(jīng)給我們上了一堂生動的法治課：權(quán)力不會因為寫進(jìn)憲法就自動受到約束，只有企業(yè)愿意團(tuán)結(jié)、律師敢于行動、法院保持獨(dú)立、社會持續(xù)監(jiān)督，紙上的三權(quán)分立才會真正運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)然，要有一定的人脈關(guān)系，可靠的律師朋友，堅定的對抗決心，如果一味順從，意味著替政府打工。
在非洲做生意，懂市場很重要，懂關(guān)系也重要，但最終還要懂法律。因為當(dāng)政府的手伸進(jìn)你的口袋時，只有法律能讓你抓住那只手，然后平靜地告訴它：請先證明，你有這個權(quán)力。當(dāng)政府侵犯你的權(quán)利時，你要告訴它，政府是由公民組成的，是公民賦予的它服務(wù)公民的權(quán)力。把權(quán)力裝進(jìn)籠子里，服務(wù)私人權(quán)利，才是政府應(yīng)該做的事情。