本文來自微信公眾號： 小聶說非洲 ，作者：聶少銳

坦桑尼亞政府又開始作妖了。達累斯薩拉姆有關(guān)部門宣布，從8月17日起開展專項檢查，重點核查外國投資者有沒有超出許可證范圍經(jīng)營，涉及進口、清關(guān)、貨運、批發(fā)、零售等商業(yè)活動。消息一出，在坦桑尼亞做生意的中國人又開始翻營業(yè)執(zhí)照、查公司經(jīng)營范圍、給律師打電話。很多人以為坦桑尼亞剛剛出臺了一部新法律，其實不是。所謂8月17日，只是新一輪集中執(zhí)法的開始；真正的規(guī)定早在2025年7月28日就已經(jīng)生效。

這項規(guī)定的正式名稱很長，叫《2025年商業(yè)許可（禁止非公民經(jīng)營特定商業(yè)活動）令》，政府公告編號GN No.487A。說得通俗一點，就是坦桑尼亞工業(yè)與貿(mào)易部長發(fā)布了一張清單：哪些生意只能由坦桑尼亞人做，外國人不得染指。

名單涉及十五類經(jīng)營活動，包括普通批發(fā)和零售、手機支付代理、手機和電子產(chǎn)品維修、美容美發(fā)、家庭及辦公室清潔、小規(guī)模采礦、國內(nèi)快遞、國內(nèi)導(dǎo)游、廣播電視、博物館和工藝品商店、商業(yè)及房地產(chǎn)中介、清關(guān)與貨運代理、田間農(nóng)產(chǎn)品收購、賭場以外的賭博機經(jīng)營，以及微型和小型工業(yè)。

普通批發(fā)零售雖然給超級市場、專業(yè)產(chǎn)品商店和當(dāng)?shù)厣a(chǎn)者批發(fā)中心留了幾個口子，但什么叫“超級市場”，什么叫“專業(yè)產(chǎn)品商店”，多大規(guī)模才算“微型和小型工業(yè)”，文件里并沒有說得十分清楚。

在非洲做生意，最怕的不是法律嚴格，而是法律模糊。法律嚴格，企業(yè)還可以計算成本；法律模糊，成本就由執(zhí)法人員的心情決定。

一、管得最少的政府，往往才是管得最好的政府

“管得最少的政府是管得最好的政府”，并不是說政府什么都不管。政府當(dāng)然要維護治安、保障合同履行、打擊詐騙、保護消費者、治理壟斷、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。但政府應(yīng)當(dāng)管規(guī)則，而不是替市場決定誰可以賣手機、誰可以理發(fā)、誰可以送快遞、誰可以收購農(nóng)產(chǎn)品。

如果外國企業(yè)壟斷市場，可以用競爭法處理；如果偷稅漏稅，可以由稅務(wù)機關(guān)追繳；如果非法用工，可以依據(jù)勞動法處罰；如果沒有工作許可，可以按照移民法處理；如果銷售假冒偽劣產(chǎn)品，可以由市場監(jiān)管部門查處。

這些都是對違法行為的監(jiān)管。但坦桑尼亞現(xiàn)在采用的是另一種邏輯：不是看你有沒有違法，而是先看你的國籍。坦桑尼亞人可以做，外國人原則上不能做。一個人哪怕依法注冊公司、依法投入資金、依法租賃店鋪、依法雇傭員工、依法繳納稅款，也可能因為不是坦桑尼亞公民，在許可證到期后被要求退出。

政府可能認為，這是在保護本國小商戶，給普通坦桑尼亞人保留就業(yè)和創(chuàng)業(yè)空間。這個目標(biāo)聽起來并非毫無道理。問題在于，保護本國企業(yè)有很多辦法：可以規(guī)定最低投資額、本地持股比例、本地雇員比例和技術(shù)培訓(xùn)義務(wù)，也可以把真正關(guān)系底層生計的路邊攤、小型流動經(jīng)營保留給本國公民。

現(xiàn)在卻是一張清單橫掃十五個行業(yè)，連批發(fā)、貨代、房地產(chǎn)中介和微小工業(yè)都包括在內(nèi)。這就不是精細監(jiān)管，而是行政權(quán)力揮舞大刀，一刀切下去，先不管有沒有傷到自己的腳。

外國投資最看重的從來不只是稅收優(yōu)惠，而是政策能否預(yù)期。今天政府邀請外國人投資，明天部長發(fā)布一張清單，把一些行業(yè)劃走；后天地方官員再重新解釋“專業(yè)產(chǎn)品商店”和“小型工業(yè)”的含義。投資者最怕的不是利潤低，而是規(guī)則隨時改變。政府每擴大一次邊界，市場信心就后退一步。資本沒有祖國，但資本有腿。今天在達累斯薩拉姆被折騰，明天就可能去內(nèi)羅畢、坎帕拉或者基加利。

二、這不是議會立法，而是部長立法

嚴格來說，第487A號令不是坦桑尼亞議會單獨審議通過的法律，而是一項附屬立法，也就是Ministerial Order，部長令。

它的來源分為兩步。

第一步，坦桑尼亞議會通過《2025年財政法》。該法于2025年6月30日由總統(tǒng)簽署，7月1日生效，并在《商業(yè)許可法》中增加了第14A條。該條規(guī)定，許可機關(guān)不得向非公民發(fā)放禁止經(jīng)營行業(yè)的許可證，同時授權(quán)工業(yè)與貿(mào)易部長通過政府公報，列出非公民不得從事的經(jīng)營活動。

第二步，工業(yè)與貿(mào)易部長根據(jù)這項授權(quán)，于2025年7月25日簽署第487A號令，7月28日刊登在政府公報上并立即生效。所以，議會決定的是“部長可以劃定禁業(yè)范圍”，但具體禁止哪些行業(yè)，并不是由議員逐項表決，而是由部長決定。這就是典型的授權(quán)立法：議會搭臺，部長唱戲。

授權(quán)立法本身并不違法?，F(xiàn)代國家事務(wù)復(fù)雜，議會不可能討論每一種許可證的申請表格、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和營業(yè)條件，必須允許政府部門制定具體規(guī)則。問題在于，越是涉及重大權(quán)利限制，議會越不能只寫一句“部長可以決定”，然后把整個舞臺交給行政機關(guān)。

禁止外國人進入十五個行業(yè)，影響的不是辦證表格，而是投資權(quán)、就業(yè)權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、市場準(zhǔn)入和東非共同體成員國公民的設(shè)立權(quán)。如此重大的經(jīng)濟政策是否應(yīng)該由一份只有幾頁紙的部長令完成，本身就值得討論。

更值得追問的是：制定這項命令之前，政府到底進行了多大范圍的公眾參與？是否正式征求了外國投資者、商會、行業(yè)協(xié)會、清關(guān)企業(yè)、零售商、東非共同體成員國經(jīng)營者和本地雇員的意見？是否公布過監(jiān)管影響評估？是否計算過企業(yè)退出、員工失業(yè)、供應(yīng)鏈中斷和投資信心下降的成本？

目前公開文件主要告訴大家“禁止什么”和“違反以后怎么罰”，卻沒有充分說明為什么必須全面禁止，也沒有證明不存在限制更小的替代方案。

三、最危險的不是禁業(yè)清單，而是部長自己設(shè)刑

第487A號令規(guī)定，外國人從事被禁止的經(jīng)營活動，定罪后可被處以不少于1000萬坦桑尼亞先令的罰款，或者最長六個月監(jiān)禁，同時撤銷簽證和居留許可。坦桑尼亞公民如果幫助外國人經(jīng)營，可能被罰款500萬先令，或者被判處最長三個月監(jiān)禁。

問題來了：《商業(yè)許可法》第14A條只是授權(quán)部長列出外國人不得經(jīng)營的行業(yè)，有沒有明確授權(quán)部長另外創(chuàng)設(shè)刑事犯罪、巨額罰款、監(jiān)禁以及撤銷簽證和居留許可？

至少從條文字面看，沒有。

這就產(chǎn)生了非常嚴肅的行政越權(quán)問題。議會說：“你可以列一張禁止經(jīng)營的清單?！辈块L卻進一步說：“違反清單，不但要罰款，還要坐牢，還要取消居留身份?！边@相當(dāng)于議會遞給部長一把裁紙刀，部長轉(zhuǎn)手把它磨成了砍刀。

坦桑尼亞《法律解釋法》雖然允許附屬立法在一定范圍內(nèi)規(guī)定違法責(zé)任，但附屬立法不得與上位法沖突，也不能超越上位法授權(quán)。尤其是剝奪人身自由和撤銷移民身份，原則上應(yīng)當(dāng)有清晰而明確的議會授權(quán)。

移民身份原本屬于移民法和移民機關(guān)的管理范圍。工業(yè)與貿(mào)易部長能否通過商業(yè)許可文件，直接規(guī)定撤銷一個人的簽證和居留許可，同樣值得質(zhì)疑。因此，即使法院認為政府有權(quán)為本國公民保留部分行業(yè)，也不等于第487A號令的全部處罰條款當(dāng)然有效。行業(yè)限制是否合理是一回事，部長有沒有權(quán)力自己設(shè)置監(jiān)禁和移民處罰，是另一回事。

四、它是否違反坦桑尼亞憲法？

坦桑尼亞憲法第13條規(guī)定，所有人在法律面前平等，任何機關(guān)制定的法律不得在內(nèi)容或者實施效果上構(gòu)成歧視。憲法對“歧視”的定義中，明確包括基于國籍給予不同機會或者施加不同限制。注意，憲法這里使用的是“所有人”，并不是只有坦桑尼亞公民。

第487A號令完全以國籍劃線：坦桑尼亞人可以經(jīng)營，非公民不得經(jīng)營。因此，它至少構(gòu)成表面上的國籍差別待遇。當(dāng)然，政府也會辯稱，這是為了保護本地小商戶、擴大本國就業(yè)、糾正坦桑尼亞人在資本和商業(yè)資源方面的弱勢。坦桑尼亞憲法也允許政府為了公共利益、經(jīng)濟發(fā)展以及糾正社會弱勢采取特別措施。

所以，不能簡單地說“區(qū)別對待外國人就一定違憲”。真正的審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是：限制有沒有正當(dāng)目的，手段與目的之間有沒有合理聯(lián)系，是否存在損害更小的替代方案，政策造成的損失是否超過公共利益。

如果政府只是把路邊攤、小型流動商販等明確保留給本國居民，比較容易解釋。但把清關(guān)貨代、批發(fā)貿(mào)易、房地產(chǎn)中介、廣播電視和微小工業(yè)全部打包禁止，又不給出清晰的投資規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，就很難說是最小必要限制。

此外，文件把“非公民”連接到《坦桑尼亞公民法》，而公民身份首先是自然人的概念。一家在坦桑尼亞注冊、依法取得法人資格但由外國人持股的公司，到底算不算“非公民”？外國人持股10%和持股90%是否一樣？外籍董事、經(jīng)理是否屬于親自經(jīng)營？命令都沒有講清楚。在刑事處罰領(lǐng)域，這種模糊不是小問題。法律連誰是犯罪主體都說不清楚，最后就只能由執(zhí)法人員現(xiàn)場解釋。

五、一波又一波的“運動式執(zhí)法”，正在消耗市場信心

比一項模糊的規(guī)定更可怕的，是一波又一波的運動式執(zhí)法。正常的法治化監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)是長期、穩(wěn)定、公開、可預(yù)期的。什么行為違法，哪個部門檢查，檢查什么材料，違反以后如何整改、如何申辯、如何復(fù)議，都應(yīng)當(dāng)有固定程序。企業(yè)可以據(jù)此建立合規(guī)制度，執(zhí)法部門也可以日常監(jiān)督。

運動式執(zhí)法卻不是這樣。它通常從一份通知、一次會議或者領(lǐng)導(dǎo)講話開始，緊接著成立專項小組，多個部門聯(lián)合行動，媒體跟隨報道，短時間內(nèi)集中檢查、集中處罰、集中關(guān)店。過一陣子風(fēng)頭過去，執(zhí)法力度又突然下降。等到下一輪命令下來，檢查再次開始。這種執(zhí)法方式看起來聲勢浩大，實際上最不利于建立穩(wěn)定的市場秩序。如果一種行為確實違法，就應(yīng)該每天都違法，而不是8月17日以后突然違法；如果一家企業(yè)確實不符合經(jīng)營條件，就應(yīng)該按照固定程序持續(xù)監(jiān)管，而不是平時無人過問，運動來時突然翻箱倒柜。

一波又一波的專項行動，會讓企業(yè)形成一種非常糟糕的預(yù)期：遵守成文法律還不夠，還要時刻打聽最近政府在抓什么、哪個部門正在搞行動、這一次的執(zhí)法尺度有多嚴。企業(yè)的精力本應(yīng)用來研究市場、改進產(chǎn)品、培訓(xùn)員工，現(xiàn)在卻不得不研究檢查組的構(gòu)成。老板最關(guān)心的不再是客戶在哪里，而是下一輪專項行動什么時候來。

市場活力正是在這種不確定性中被慢慢消耗掉的。更嚴重的是，運動式執(zhí)法天然容易擴大執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)。平時監(jiān)管部門可能只有某一項檢查權(quán)；到了“專項行動”期間，貿(mào)易、移民、稅務(wù)、地方政府、警察等部門一起出現(xiàn)，企業(yè)很難判斷誰負責(zé)什么、誰的解釋才算最終解釋。

聯(lián)合執(zhí)法如果沒有明確邊界，很容易從“提高效率”變成“權(quán)力疊加”。一個部門查營業(yè)執(zhí)照，一個部門查股東結(jié)構(gòu)，一個部門查工作許可，一個部門查稅務(wù)資料，最后任何一處文件表述不一致，都可能被解釋成超范圍經(jīng)營。

運動式執(zhí)法還容易形成重處罰、輕整改的傾向。因為專項行動需要成果，需要數(shù)字，需要關(guān)了多少店、查了多少人、罰了多少錢。執(zhí)法機關(guān)為了體現(xiàn)行動成效，往往更愿意現(xiàn)場查封、扣押、罰款，而不是先告知問題、給予整改期限。

對政府來說，這是“專項行動取得成效”；對企業(yè)來說，則可能是貨物被扣、店鋪停業(yè)、員工失去工作、合同無法履行。投資信心不是在一次重大事件中突然消失的，而是在一輪又一輪的檢查、一張又一張無法預(yù)期的通知中慢慢磨掉的。

六、運動式執(zhí)法也是權(quán)力尋租的溫床

文件寫得越模糊，運動來得越突然，執(zhí)法人員的權(quán)力就越大。什么是普通零售，什么是專業(yè)產(chǎn)品商店；什么是外國投資，什么是坦桑尼亞公司；外國股東坐在辦公室里算不算親自經(jīng)營；外國經(jīng)理與客戶談價格算不算從事批發(fā)；貨物進口以后交給本地員工銷售，究竟是誰在經(jīng)營？

這些問題本應(yīng)當(dāng)由法律明確規(guī)定。但法律沒有說明，檢查人員就可能現(xiàn)場決定。企業(yè)為了證明自己合法，可能要反復(fù)提交公司注冊文件、股東名冊、稅務(wù)資料、進口文件、工作許可、營業(yè)執(zhí)照和員工合同。不同部門又可能給出不同解釋：貿(mào)易部門看經(jīng)營范圍，移民部門看工作許可，稅務(wù)部門看發(fā)票，地方政府看營業(yè)執(zhí)照，警察從刑事責(zé)任角度介入。

企業(yè)面對的不是一條清晰的法律，而是一張不斷移動的網(wǎng)。這正是權(quán)力尋租最容易出現(xiàn)的環(huán)境。并不需要指控每一個執(zhí)法人員都腐敗，只要法律標(biāo)準(zhǔn)不清、處罰足夠嚴重、企業(yè)停業(yè)損失足夠大，尋租的條件就已經(jīng)形成了。檢查人員一句“你的業(yè)務(wù)可能屬于禁止范圍”，企業(yè)就可能面臨停業(yè)、罰款、刑事調(diào)查甚至居留許可被撤銷。企業(yè)如果走正式申訴程序，可能需要幾個月；如果停業(yè)一天就損失幾十萬先令，它就會被迫尋找更快的“協(xié)調(diào)方式”。

于是，運動式執(zhí)法經(jīng)常出現(xiàn)一種怪現(xiàn)象：表面上打擊非法經(jīng)營，實際上提高了非法交易的價格；表面上整頓市場，實際上創(chuàng)造了新的權(quán)力市場。

平時一張文件能夠解決的問題，運動期間可能需要找?guī)讉€人；原本免費的行政解釋，最后可能變成“協(xié)調(diào)費”“加急費”“顧問費”。處罰越重，執(zhí)法人員手中的議價權(quán)越大。好的法律應(yīng)當(dāng)減少執(zhí)法人員自由發(fā)揮的空間。壞的法律則把每一個模糊詞語都變成一張可以討價還價的桌子。

七、如果這件事發(fā)生在肯尼亞，會面臨什么？

肯尼亞同樣允許部長和政府機構(gòu)制定附屬立法，稱為Statutory Instruments。內(nèi)閣部長可以依據(jù)議會制定的母法發(fā)布Regulations、Rules、Orders和Legal Notices。

但2010年憲法以后，肯尼亞給行政立法套上了更緊的籠頭。首先，肯尼亞憲法第94條規(guī)定，具有法律效力的規(guī)則原則上由議會制定。議會可以授權(quán)其他機關(guān)立法，但必須明確授權(quán)的目的、范圍、原則和標(biāo)準(zhǔn)。部長不能因為自己主管某個行業(yè)，就自動擁有禁止經(jīng)營、罰款或者監(jiān)禁的權(quán)力。

其次，如果一項部門規(guī)章會直接影響企業(yè)、限制市場競爭或者給社會造成重大成本，制定機關(guān)原則上必須開展公眾參與，并制作解釋備忘錄。重大規(guī)章還應(yīng)進行監(jiān)管影響評估，說明政策目的、經(jīng)濟和社會成本、替代方案以及為什么一定要采取當(dāng)前措施。

再次，法定文書公布后，必須在七個議會開會日內(nèi)提交議會審查。沒有按時提交，原則上自動失效。議會授權(quán)立法委員會還會審查該文件是否侵犯基本權(quán)利、是否超越母法、是否把本應(yīng)由議會決定的事項交給行政部門，以及是否在沒有明確授權(quán)的情況下設(shè)置罰款和監(jiān)禁。

最后，任何受影響的人都可以向肯尼亞高等法院申請司法審查或者提起憲法訴訟。法院可以從多個角度審查：有沒有公眾參與，有沒有監(jiān)管影響評估，有沒有提交議會，有沒有超越母法授權(quán)，是否違反平等權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和公平行政行為權(quán)。

肯尼亞法院這些年撤銷行政規(guī)章并不罕見。一個部長簽了字、文件登上政府公報，并不意味著它從此刀槍不入。

即使進入實際執(zhí)法階段，肯尼亞憲法第47條和《公平行政行為法》還要求行政決定合法、合理、程序公正。企業(yè)有權(quán)知道被檢查和處罰的法律依據(jù)，有權(quán)得到書面理由，有權(quán)申辯，也有權(quán)申請司法審查。運動式執(zhí)法最怕程序?qū)彶?。因為運動講究快，法律講究穩(wěn)；運動追求聲勢，司法審查追問依據(jù)；運動要求數(shù)字，法院要求證據(jù)。

八、東非共同體規(guī)則也是一道門檻

如果受限制的是中國人、印度人或者歐洲人，爭議主要集中在坦桑尼亞國內(nèi)憲法、投資法和行政法。但如果受限制的是肯尼亞人、烏干達人、盧旺達人等東非共同體成員國公民，問題就更直接。

《東非共同體共同市場議定書》第13條保障成員國國民在其他成員國的設(shè)立權(quán)，包括以個體經(jīng)營者身份開展經(jīng)濟活動、設(shè)立和管理企業(yè)，并要求成員國不得僅僅因為國籍而給予其他成員國公民更差待遇。

坦桑尼亞把肯尼亞人、烏干達人和中國人統(tǒng)一歸入“非公民”，沒有為東共體成員國國民留下明確例外。這已經(jīng)引起肯尼亞政府正式抗議，相關(guān)案件也已經(jīng)提交東非法院審理。這說明第487A號令不僅可能違反國內(nèi)憲法，還可能與坦桑尼亞已經(jīng)承擔(dān)的區(qū)域一體化義務(wù)發(fā)生沖突。

一邊喊著“東非共同市場”“人員資本自由流動”，一邊又告訴鄰國商人：你可以自由地來到坦桑尼亞，但來了以后很多生意不能做。這種自由多少有一點只負責(zé)開門、不負責(zé)讓人進屋的幽默感。

九、行政權(quán)力沒有約束，最后傷害的是國家自己

行政權(quán)力天然喜歡擴張，運動式執(zhí)法則會加速這種擴張。今天檢查營業(yè)執(zhí)照，明天檢查股權(quán)結(jié)構(gòu)，后天檢查外國經(jīng)理有沒有和客戶談價格。每一次擴張都有冠冕堂皇的理由：保護就業(yè)、維護秩序、打擊非法經(jīng)營、扶持本地企業(yè)。

但如果沒有議會監(jiān)督、公眾參與、司法審查和清晰的權(quán)力邊界，保護本地企業(yè)很容易變成保護低效率，規(guī)范市場很容易變成控制市場，打擊違法經(jīng)營很容易變成打擊投資信心。政府不能一邊招商引資，一邊用一波又一波的運動式執(zhí)法制造恐慌；不能一邊要求外國企業(yè)帶來資金和技術(shù)，一邊又懷疑外國人搶走了每一門小生意；更不能把沒有寫清楚的法律責(zé)任交給基層執(zhí)法人員自由解釋。

真正成熟的政府，不是什么都管，而是知道什么應(yīng)該管、管到哪里必須停。它負責(zé)維護公平的賽場，而不是親自決定誰有資格上場、誰只能坐在看臺上。

坦桑尼亞第487A號令目前仍然有效。在法院或者議會正式撤銷之前，外國經(jīng)營者不能只憑一句“它可能違憲”就拒絕檢查。但遵守一項正在生效的規(guī)定，不等于不能追問它是否合法；服從執(zhí)法，也不等于放棄申辯和司法救濟。

這項部長令最值得警惕的，不只是它限制了外國人經(jīng)營十五個行業(yè)，而是它展示了一條危險的權(quán)力鏈條：議會作概括授權(quán)，部長決定重大權(quán)利，基層部門擴大解釋，再通過一輪又一輪專項行動集中執(zhí)法，企業(yè)承擔(dān)全部不確定性。權(quán)力如果不受約束，最終不會只趕走幾個外國商人。它還會趕走資本、技術(shù)、就業(yè)機會、市場活力以及整個社會對政府的信任。一個國家真正需要保護的，不只是本地商人的攤位，更是所有人對法律邊界和政策連續(xù)性的信心。

十、坦桑尼亞其他行政部門的效仿風(fēng)險。

目前是工業(yè)與貿(mào)易部，出了一個這樣的部長法令。如果其他部門發(fā)覺“這樣針對外國人有油水可撈”，他們必然效仿。諸如移民局，住建部等等，他們能干的事就太多了。我最近關(guān)注一個新聞“一個被批準(zhǔn)建五層的建筑，最后建了十四層，坦桑尼亞政府將專項打擊”，這是一個信號，是面向坦桑尼亞房地產(chǎn)行業(yè)的信號，要不然新聞不會無端的出來，首當(dāng)其沖的，懂得都懂，誰現(xiàn)在正在大蕾絲建房子多呢？可以預(yù)見的，坦桑尼亞政府又要作妖了。