本文來自微信公眾號： 經(jīng)濟觀察報觀察家 ，作者：經(jīng)觀觀察家

只有通過改要素配置、動利益格局、破發(fā)展瓶頸，推動這兩大關聯(lián)體制的漸進式、系統(tǒng)性、深層次協(xié)同改革，才有望將長期以來相互割裂、相互掣肘的土地、戶籍、財稅改革緊密咬合在一起

舊的社會時鐘刻度既已停擺，便無需強求步調(diào)重新一致。探索與停滯的分野，僅在于彎路能否轉(zhuǎn)化為走向下一步的經(jīng)驗?；蛟S，我們亟待修復的，正是其間斷裂的連接，而非對晚到或改道的恐懼。

從“分灶”到“分稅”

在一個超大規(guī)模的轉(zhuǎn)型國家中，央地財政關系始終是理解其經(jīng)濟增長模式、制度變遷軌跡以及社會治理邏輯的內(nèi)核性線索。正如國務院發(fā)展研究中心王瑞民研究員在《央地之間：轉(zhuǎn)移支付的政治及其他》中所指出的那樣，財政是觀察社會變革的最佳視角，也是理解中國經(jīng)濟增長模式及其動態(tài)演變的總綱。

央地之間“錢”的性質(zhì)、流動及其方向，如同一條條隱秘的河流，不僅深刻塑造了地方政府的行為模式及經(jīng)濟發(fā)展路徑選擇，串起了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、土地與城鎮(zhèn)化、財政體制、住房政策等重要政策議題，更與每個國民的生活選擇、財富積累乃至命運走向息息相關。

王瑞民是香港中文大學（深圳）陶然教授的學生，《央地之間》可視為陶然教授《人地之間：中國增長模式下的城鄉(xiāng)土地改革》一書子議題的放大。《人地之間》從空間維度的土地要素切入，構建了一個考察政府與企業(yè)之間、不同產(chǎn)業(yè)之間、中央與地方之間三組關系的整體性理論分析框架。

如果以《央地之間》為閱讀主線，交織《人地之間》的空間治理視角，就能清晰地拆解央地之間“給的錢”（轉(zhuǎn)移支付）、“找的錢”（土地財政）與“借的錢”（隱性債務與房地產(chǎn)金融化）的互動，辨析正式制度與非正式制度（政治關聯(lián)）在資源分配中的非均衡博弈，并進一步剖析真實世界的“實然”（財政供養(yǎng)壓力）與理想狀態(tài)的“應然”（公共服務均等化目標）之間的巨大張力。

通過將財政資金的二次分配與城鄉(xiāng)土地要素的資產(chǎn)化流轉(zhuǎn)進行理論整合，一個動態(tài)、立體且充滿利益博弈的央地互動全景躍然紙上，在“給的錢”面臨壓力、“找的錢”難以為繼、“借的錢”風險高企的當下，新一輪財稅改革與土地體制重構的破局路徑也就呼之欲出。

1994年的分稅制改革終止了頻繁變動的財政包干制，成為現(xiàn)代央地關系史上的里程碑和分水嶺，增值稅等流轉(zhuǎn)稅大稅種的75%被劃歸中央，而地方僅能獨享營業(yè)稅、個人所得稅等稅額較小且征管難度較大的稅種。分稅制改革后僅一年，中央財政收入占全國財政收入的比重便從1993年的22%大幅提升至1994年的55.7%，并在此后長期維持在半壁江山以上的絕對高位。

然而，分稅制改革在迅速化解中央財政危機的同時，卻保持了中央與地方政府間支出責任劃分的大體不變。產(chǎn)生了“收入集權、支出分權”的結構性矛盾。為緩解財政集權對地方造成的巨大收支缺口、調(diào)整地區(qū)間的財力差距，中央以1993年地方既得利益為基數(shù)，建立起轉(zhuǎn)移支付制度。整個政府間資金流動的方向從中央依賴地方上解和借款，轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤絿乐匾蕾囍醒氲霓D(zhuǎn)移支付。省以下各級政府也仿效著上收財權并下放支出責任，財政收入逐級集中，不同層級政府間的縱向財力不平衡日益擴大。

陶然在《人地之間》中進一步敏銳地指出，分稅制改革不僅重構了公共預算的分配格局，更為地方政府開啟了土地財政的全新大門。當預算內(nèi)的一般公共預算激勵因集權而下降時，地方政府迅速抓住了城市化加速、房改以及加入世貿(mào)組織釋放的全球化紅利等機會，將經(jīng)營的重心從傳統(tǒng)的“興辦工商業(yè)”轉(zhuǎn)向了“經(jīng)營土地”。

“應然”與“實然”

在財政政治學的理想框架——即“應然”狀態(tài)——中，轉(zhuǎn)移支付制度設立的初衷是調(diào)節(jié)地區(qū)間公共服務的縱向與橫向失衡，實現(xiàn)跨區(qū)域的公共服務均等化，確保每一個國民無論居住在何處，都能享受到大致均等的基本公共服務。然而，在真實世界的“實然”運行中，多級政府科層組織的龐雜架構、嚴重的信息不對稱以及高昂的交易成本，導致轉(zhuǎn)移支付的分配效果與政策初心之間存在著巨大的張力。

王瑞民在《央地之間》第六章中，對1994年至2009年中國兩千余個縣級財政數(shù)據(jù)進行了精細化的邊際均等化效應評估，發(fā)現(xiàn)在作為公共服務提供主體的縣級層面，轉(zhuǎn)移支付的分配效應都更加側(cè)重于考慮“財政供養(yǎng)人口”因素，而非“轄區(qū)人口”因素。換言之，爆發(fā)式增長的垂直資金轉(zhuǎn)移，其首要效果是平衡體制內(nèi)人員的財力、確保狹義上的“保吃飯、保運轉(zhuǎn)”，而在促進全轄區(qū)人均基本公共服務均等化（如教育、醫(yī)療、社會保障）層面，邊際效應卻相對微弱。

所謂“中央財政喜氣洋洋，省市財政勉勉強強，縣級財政拆東墻補西墻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政哭爹喊娘”，王瑞民的測算表明，分稅制改革后，財政集權表現(xiàn)出顯著的層層上收效應。到了縣級政府層面，其自有財力占地方總財力的比重在1999年后急劇下滑，2009年縣級自有財力占其總財力的比重甚至只有三成。極端懸殊的縱向財力缺口，讓“縣級預算內(nèi)財政對轉(zhuǎn)移支付依賴日益嚴重”，同時地區(qū)間自有財政收入能力的分化日趨嚴重。

維持政府機器的正常運轉(zhuǎn)與體制內(nèi)龐大財政供養(yǎng)人員的工資發(fā)放，構成了地方主官最剛性的政治硬約束。全轄區(qū)普通居民公共服務的提升雖然在理念上屬于公共財政的要旨，但在現(xiàn)行的官員問責與考核體制下往往淪為缺乏強現(xiàn)實約束力的軟約束。因此，無論是中央為應對亞洲金融危機而連續(xù)出臺的調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付，還是后來的緩解縣鄉(xiāng)財政困難轉(zhuǎn)移支付，本質(zhì)上都是為了緩解基層政府因體制內(nèi)“養(yǎng)人”壓力而導致的運轉(zhuǎn)癱瘓危機。

這種以“保運轉(zhuǎn)”為核心驅(qū)動力的轉(zhuǎn)移支付體系，不可避免地引發(fā)了基層財政的“內(nèi)卷化”與地方預算軟約束。在垂直流向基層的財政資金如同粘蠅紙一樣，極易沉淀在體制內(nèi)部，直接刺激了基層政府機構與財政供養(yǎng)人口的非理性膨脹。地方政府深諳“多養(yǎng)人、多報缺口、多拿轉(zhuǎn)移支付”的科層生存法則，本應用于改善公共服務的無成本資金，被不斷增加的冗員行政成本嚴重稀釋。

這一基層財政的內(nèi)卷化生態(tài)，與《人地之間》中提及的我國“半截子城市化”的社會現(xiàn)象可以互證。陶然指出，正是由于大批進入城市務工的流動人口（農(nóng)民工）在就業(yè)所在地城市無法享受到舉家定居的可支付住房以及子女平等的就學與升學等基本公共服務，他們才被迫在宏觀層面上呈現(xiàn)出“離鄉(xiāng)不放土”的流動狀態(tài)。流動人口無法徹底放棄耕地與宅基地，導致農(nóng)村“一戶多宅”與“空心村”現(xiàn)象蔓延，優(yōu)質(zhì)耕地被粗放占用，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的農(nóng)地破碎化經(jīng)營模式也因產(chǎn)權無法實現(xiàn)長久、連片的市場化流轉(zhuǎn)而難以改變?？h級層面轉(zhuǎn)移支付均等化績效向“體制內(nèi)養(yǎng)人”的傾斜，在客觀上拉大了體制內(nèi)與體制外的鴻溝，不僅未能促成全國統(tǒng)一要素市場的發(fā)育，反而固化了城鄉(xiāng)分立的二元社會結構。

分配政治學

既然轉(zhuǎn)移支付在很大程度上是一場由高層級政府向低層級政府輸送政治與經(jīng)濟資源的復雜過程，那么這筆巨額資金到底是如何在真實世界中被切割和分配的？“在我國政治集權、經(jīng)濟分權的特殊背景下，政府官員對經(jīng)濟或財政資源的分配可能產(chǎn)生更為重要的影響”，這一判斷構成了《央地之間》第七章和第八章討論的核心。

在公共經(jīng)濟學的經(jīng)典理論中，轉(zhuǎn)移支付的公式化測算應當基于各地的標準財政收入與標準財政支出缺口，透明且規(guī)范地向欠發(fā)達地區(qū)傾斜。然而，分配政治學的實證研究表明，官員并不是全然受普遍福利驅(qū)動的純粹利他主義者，技術治理的正式規(guī)則往往受到由人際網(wǎng)絡、政治資本構成的非正式制度的深刻反叛。

王瑞民在研究中引入了地方一把手與時任中央及省級核心決策層之間的“政治關聯(lián)”變量，將其精細化地拆解為出生地關聯(lián)（同鄉(xiāng)）、教育關聯(lián)（校友）與工作關聯(lián)（同事）三個維度。在運用雙向固定效應面板模型與工具變量法進行回歸后，其他混淆因素的干擾被切斷，政治關聯(lián)對轉(zhuǎn)移支付分配的真實因果效應被精準展現(xiàn)：

第一，在省級層面上，出生地關聯(lián)（同鄉(xiāng)關系）表現(xiàn)出了極強和極為顯著的資源配置效應，能夠顯著助推其任職省份獲得更多的中央財政資金轉(zhuǎn)移，且這一非正式制度效應在專項轉(zhuǎn)移支付中表現(xiàn)得尤為劇烈。這一發(fā)現(xiàn)清晰地印證了“地區(qū)偏愛主義”在轉(zhuǎn)型國家體制下的普遍存在。

第二，在結構對比上，相比于規(guī)則相對嚴密、主要用于“保工資”的一般性轉(zhuǎn)移支付，專項轉(zhuǎn)移支付隨意性較強、缺乏統(tǒng)一明晰標準、以具體項目為載體，因而成為尋租的重災區(qū)。

第三，更為值得留意的是地級市層面的資源錯配。在處理了內(nèi)生性后，地級市層面的自有財力與一般性轉(zhuǎn)移支付呈現(xiàn)出了顯著的正相關關系。這意味著，中央對省的一般性轉(zhuǎn)移支付雖然在宏觀上具有向欠發(fā)達地區(qū)傾斜的均等化特征，但在省級向地縣逐級下?lián)艿目茖觽鬟f過程中，本應向窮地方傾斜的正式規(guī)則發(fā)生了實質(zhì)性的偏誤與衰減。省級財政平衡的均等化效應未能層層傳遞到縣級基層，反倒是自有財力越雄厚、項目配套能力越強的富裕地級市，越能夠借助市委書記與省級決策層的非正式政治關聯(lián)，捕獲到更大規(guī)模的專項資金。

另一方面，由于正式預算體制內(nèi)長期存在中央部委與地方政府間的事權信息極度不對稱，掌握著重大項目審批權與資金分配權的中央各部委，為了強化對地方的條條控制、做大自己管轄的專項資金總盤子，傾向于以專項資金方式下達大量轉(zhuǎn)移支付。地方政府出于晉升、維護本地官員利益等實際考量，也有很大的積極性向中央要項目、要資金以便“出政績”?！芭懿垮X進”，正是對地方政府與中央部委形成條塊共謀的形象總結，“二者都有充分的財政激勵倒逼中央政府提高專項轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)?！?。

問題在于，支付規(guī)模擴大并不意味著其使用效率提高。這種條塊共謀，導致專項轉(zhuǎn)移支付的分配碎片化與隨意化。它不僅帶來了“買米的錢不能買醋”式的廣泛的資金錯配、極低的項目利用效率和大規(guī)模重復建設造成的公共資源閑置浪費，更在微觀上軟化了地方政府的預算約束。

“以地生財”的不同生態(tài)

當中央通過分稅制集中了預算內(nèi)一般公共預算的財權，當垂直的轉(zhuǎn)移支付在逐級傳遞中被體制內(nèi)“養(yǎng)人”壓力與政治關聯(lián)捕獲嚴重稀釋時，基層地方政府為了完成上級下達的經(jīng)濟增長指標，必然會發(fā)展出強大的法外求生機制。這就是《央地之間》下篇與《人地之間》共同聚焦的議題——“以地生財”的土地財政與土地金融生態(tài)。

王瑞民與陶然各自的研究均表明，土地財政的形成絕非僅僅因為簡單的預算內(nèi)“財政壓力”，它是一套為了跨期、跨部門實現(xiàn)地方財政利益最大化而精心設計的結構性策略組合。地方政府充分利用其在土地一級市場上的行政性壟斷，精明地實施了土地價格的雙軌出讓策略。

在工業(yè)用地市場上，地方政府將大量通過強制征收所得的農(nóng)村集體土地，以零地價甚至負地價、并附帶補貼性基礎設施的方式低價協(xié)議出讓。制造業(yè)企業(yè)的落地能為地方政府帶來源源不斷的增值稅和企業(yè)所得稅等預算內(nèi)產(chǎn)業(yè)稅收，以及對本地城市化服務業(yè)和商住用地的強大外溢效應，彌補地方財政短期內(nèi)在工業(yè)用地上的凈損失。

在商住用地市場上，地方政府通過土地儲備中心實施壟斷式限量供應。通過招標、拍賣、掛牌等極具競爭性的市場機制，將商住用地價格推向螺旋式上升的高位，以此最大化地捕獲土地出讓級差地租。

在2010年之前，由于我國城市處于住房總體短缺的特定歷史階段，這一“商住用地橫向補貼工業(yè)用地、房地產(chǎn)補貼制造業(yè)”的土地財政1.0模式，在匯率貶值、出口退稅、放松環(huán)境監(jiān)管等外部條件的共振下，不僅為中國大批工業(yè)開發(fā)區(qū)、高新技術園區(qū)基礎設施的超常規(guī)建設提供了第一桶金，更憑借無與倫比的要素成本優(yōu)勢，助推中國迅速崛起為世界第一大貿(mào)易國與“世界工廠”。這一時期的房價漲幅總體上與產(chǎn)業(yè)集聚帶來的居民收入增速同步，居民居住條件也得到大幅改善。

然而，在2008年全球金融危機的關鍵節(jié)點，為了應對外部需求驟減的劇烈沖擊，“四萬億”刺激政策的強力催化，讓土地財政1.0模式迅速地基因突變?yōu)?.0極端版本——土地金融化與地方隱性債務泛濫。

由于正式法律禁止地方政府直接發(fā)行債券或直接向銀行借貸，地方政府轉(zhuǎn)而設立游離于預算管理體系之外的“融資平臺公司”（即城投公司），并將大批高溢價的土地資產(chǎn)甚至未來的土地出讓預期收益作為核心抵押物注入城投公司，向金融機構進行數(shù)額龐大的隱性舉債，提前透支變現(xiàn)未來的財政收益。地方土地出讓金規(guī)模在信貸放水的刺激下從2008年的不足萬億連翻三番有余，加上預算內(nèi)來自契稅、土地增值稅等房地產(chǎn)相關稅收，土地財政的總盤子實際上已經(jīng)超過了地方自有預算內(nèi)收入的總和——地方財政已對土地形成深度依賴。

陶然在《人地之間》中一針見血地指出，這一機制直接造成了中國城市化進程中“人、地、房”的嚴重脫節(jié)與空間錯配。在“以地生財”的扭曲激勵下，幾乎所有城市都沉迷于向外圍鋪大攤子、搶占耕地修建各類低效工業(yè)園區(qū)和熱火朝天的新區(qū)，“土地城市化”的速度壓倒了“人口城市化”。人口凈流出地的新區(qū)空心化嚴重，住房供應嚴重過剩；產(chǎn)業(yè)競相集聚、人口持續(xù)大規(guī)模流入的核心特大城市，由于商品住宅用地的供應份額常年被壓低，房價和地價螺旋式暴漲，帶來資產(chǎn)泡沫風險。

這一機制還將結構性風險轉(zhuǎn)嫁給了普通微觀主體。在房價地價不斷攀升的預期下，商品房“預售制”事實上淪為了部分房地產(chǎn)企業(yè)實施“高負債、高杠桿、高周轉(zhuǎn)”狂飆式擴張的金融工具。部分地方政府放松了對預售資金的監(jiān)管賬戶的法定制約，使房企將過度超前拿地的杠桿風險轉(zhuǎn)嫁給了普通購房者。當宏觀周期和房地產(chǎn)周期發(fā)生變化時，土地財政密碼失靈、房企流動性危機浮出水面，隱性債務與房地產(chǎn)金融化的鐘擺在掠過最高點后，帶著巨大的慣性劃向另一側(cè)。

財政重塑與土地要素改革

伴隨著房地產(chǎn)周期的見頂與全球化紅利的階段性退潮，舊有的財稅體制與城市化發(fā)展模式已走到了新一輪歷史性變革的十字路口。如何從根源處重塑財稅與土地激勵機制，兩位學者各自展開了頂層破局設計的建議。

《央地之間》第九章系統(tǒng)探討了既有央地關系如何被二次重塑。近年啟動的營業(yè)稅改征增值稅，以及合并國稅、地稅機構，有效消除了重復征稅、增強了實體經(jīng)濟活力，但在客觀上也帶來了中央財政權力的進一步集權。

地方政府失去最核心的自主稅源，取而代之的是由國稅系統(tǒng)統(tǒng)一征收、央地之間按照五五比例進行分享的新增值稅分成格局。過去地稅系統(tǒng)與民營企業(yè)之間在小稅種上討價還價的變通空間被壓縮，企業(yè)的實際有效稅率顯著提升，正式稅收的汲取能力高度集中于中央。這導致地方政府在缺乏主體稅種的困境下，對中央財政垂直轉(zhuǎn)移支付的制度性依賴愈發(fā)嚴重，也倒逼地方政府通過土地加杠桿與違規(guī)舉債來對沖預算內(nèi)財權的流失。

針對這一問題，王瑞民認為，由中央為全國兩千多個縣編制極其詳盡的標準財政收支并實施精細化監(jiān)管，不具備可操作性，還會帶來更嚴重的尋租與共謀。他聚焦于“縱向適度分權”與“省級統(tǒng)籌體制改革”的有機結合，建議未來的財稅體制改革，應重點將跨區(qū)域均等化的公共服務責任由中央向省級政府適度下沉，推動強化“省級統(tǒng)籌體制”：

一是中央政府逐步清理、規(guī)范、整合目前龐雜無序、多頭管理的專項轉(zhuǎn)移支付，讓專項資金徹底退出競爭性領域，不再要求地方政府進行任何資金配套。中央各部委應與財政部聯(lián)合，將專項資金重組為按教育、農(nóng)業(yè)等大類用途下達的“專項性一般轉(zhuǎn)移支付”，不規(guī)定微觀項目指南。

二是中央政府將專項性一般轉(zhuǎn)移支付的最終主導分配權完全下放到省級政府，由省級政府扮演省內(nèi)跨地縣均等化的核心理財主體，根據(jù)本省內(nèi)不同縣市的實際財力缺口和特定發(fā)展階段進行自主統(tǒng)籌分配。

三是中央政府和各部委的角色，從具體資金和項目審批的“運動員”，轉(zhuǎn)換為制定全國各階段最低財政保障標準、并對省級統(tǒng)籌效果進行嚴厲審計和掛鉤獎懲的“裁判員”。

通過這種省級統(tǒng)籌的分權改革，有望切斷基層政府與部委之間的非正式“共謀鏈條”，賦予基層財政因地制宜的自主彈性和活力，助推財政體制真正由“吃飯財政、建設財政”向“公共財政”轉(zhuǎn)型。

陶然在《人地之間》中提出的空間治理方案，則顯得更為雄心勃勃。他指出，由于多重現(xiàn)實約束導致房地產(chǎn)稅等地方保有稅種在中短期內(nèi)無法全面引入、替代土地出讓金，因此必須全面打破地方政府對城市商住用地、尤其是住宅用地出讓的一級市場絕對壟斷。

具體來說，陶然建議：破除地方政府利用規(guī)劃修編與用途管制對集體經(jīng)營性建設用地入市進行的“隱形抵制”的規(guī)劃壓制，建設面向新市民、農(nóng)民工的可支付低價商品房或租賃住房；廢除公益用地面積必須達到40%等容易引發(fā)地方政府逆向選擇和變通繞道的僵硬行政指標，保障被征地村集體和農(nóng)民的長遠利益；推動建設全國統(tǒng)一的、包含多品類的“土地發(fā)展權指標交易市場”，在全國范圍內(nèi)對“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標”與“耕地占補平衡指標”實施跨區(qū)域的、完全商品化的自由交易。

現(xiàn)代公共財政與人地和諧

將《央地之間》與《人地之間》放在一起閱讀，不難發(fā)現(xiàn)，兩位學者的深層學術關懷是高度重合的。財政資金與土地要素的流動，共同構成了一枚硬幣的正反兩面。正是因為一般公共預算的預算財權集權，才刺激了地方政府在法外開辟“土地財政”以尋求建設財源；而垂直轉(zhuǎn)移支付在基層偏向于“財政供養(yǎng)人員”的保運轉(zhuǎn)實然生態(tài)，又未能充分承擔起推進流動人口徹底市民化的歷史重任。兩大因果鏈條的互動，最終導向了“土地過度城市化”與“人口半截子城市化”的空間扭曲，并將宏觀經(jīng)濟推入了城投平臺隱性債務與房地產(chǎn)金融化的深水風險區(qū)。

當土地財政的收縮、稅源結構的分化以及區(qū)域間財政發(fā)展水平的不均衡已成為現(xiàn)實的約束條件，對此的破局和重塑，要求展現(xiàn)高超的政治智慧與決心：在財政上，通過優(yōu)化央地財政關系、推進財稅體制改革、完善預算管理制度，讓轉(zhuǎn)移支付真正回歸平衡財力、物盡其用的初心，讓公共支出的邊界更明晰、財政資金的配置更有效、區(qū)域的收支更平衡；在土地上，通過全面打破行政壟斷、允許集體經(jīng)營性土地同權同價直接入市，并借助全國性的土地發(fā)展權指標跨省配置，充分發(fā)掘土地要素潛能，充實地方轉(zhuǎn)型財源，推進新型城市化發(fā)展。

只有通過改要素配置、動利益格局、破發(fā)展瓶頸，推動這兩大關聯(lián)體制的漸進式、系統(tǒng)性、深層次協(xié)同改革，才有望將長期以來相互割裂、相互掣肘的土地、戶籍、財稅改革緊密咬合在一起，讓傳統(tǒng)“以地謀發(fā)展”模式和粗放的外延型城市化，順利實現(xiàn)向以人為本、人地和諧的新發(fā)展格局轉(zhuǎn)型，孕育出下一個三十年的經(jīng)濟持續(xù)增長奇跡與社會從容底色。