本文來自微信公眾號： 文化縱橫 ，作者：張悅、徐秀麗

【導讀】2026年4月，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織公布初步數(shù)據(jù)：2025年，發(fā)展援助委員會成員及伙伴提供的官方發(fā)展援助總額同比下降23.1%，創(chuàng)有記錄以來最大年度降幅；其中美國援助規(guī)模下降56.9%，貢獻了總降幅的四分之三。到6月，OECD進一步預計，2026年凈官方發(fā)展援助還將下降6.9%，最不發(fā)達國家、撒哈拉以南非洲以及全球衛(wèi)生領(lǐng)域或?qū)⑹桩斊錄_。西方主要國家的援助退潮，正在從單一的預算調(diào)整演變?yōu)槿虬l(fā)展秩序的結(jié)構(gòu)性變化。

本文將發(fā)展援助視為戰(zhàn)后國際秩序的一根“隱性支柱”。作者指出，美國及其西方盟友不僅通過援助機構(gòu)、國際金融組織和全球發(fā)展議程配置資金，還借助“富國幫助窮國”的倫理敘事、附帶條件的經(jīng)濟安排以及知識生產(chǎn)體系，長期掌握著定義“發(fā)展”的權(quán)力。當美國主動收縮援助，西方國家相繼削減預算，原有體系的倫理正當性、規(guī)范權(quán)威與制度網(wǎng)絡(luò)也隨之松動。

文章進一步提出，“后援助”時代并不意味著援助整齊劃一地退出，而是一個分層、漸進且高度不均衡的過程：部分新興經(jīng)濟體已經(jīng)由受援者轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展合作提供者，一些國家仍將援助作為公共投資的重要補充，脆弱國家和最不發(fā)達國家則可能繼續(xù)高度依賴外部資金。在此基礎(chǔ)上，作者將未來的發(fā)展合作劃分為人道主義援助、傳統(tǒng)發(fā)展援助、全球公共品供給和經(jīng)貿(mào)合作四個板塊，強調(diào)全球南方應(yīng)從“被定義者”轉(zhuǎn)變?yōu)槟軌蜃灾鬟x擇發(fā)展道路的主體。

本文原載《文化縱橫》2026年8月刊，僅代表作者觀點，供諸君參考。

“后援助”時代：

舊國際秩序隱性支柱的瓦解

2025年，美國關(guān)閉了運營六十余年的美國國際開發(fā)署（USAID），并在年底發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》中明確提出對非洲“從對外援助范式轉(zhuǎn)向投資與增長范式”。當全球最大的雙邊援助國主動否定發(fā)展援助的價值，將其從國家外交戰(zhàn)略的核心支柱中移除時，動搖的是整個戰(zhàn)后國際發(fā)展援助體系的根基。全球?qū)W界開啟“援助終結(jié)”的集中反思，中國學者李小云等提出全球正迎來“沒有援助的發(fā)展”時刻[1]；德國學者克林蓋比爾指出，由西方主導的發(fā)展援助階段已走向終結(jié)，對以規(guī)則為基礎(chǔ)的合作框架的廣泛認可也隨之瓦解[2]；英國學者斯庫恩斯認為，“發(fā)展”這一概念本身以及圍繞它建立起來的學術(shù)研究體制，正面臨根本性質(zhì)疑[3]；非洲開發(fā)銀行行長在2025年的發(fā)言中直言，援助或免費資金的時代已經(jīng)結(jié)束。一個基本共識正在浮現(xiàn)：二戰(zhàn)后建立起來的以美國為中心的西方發(fā)展援助體系正在瓦解，“后援助”時代來臨。本文通過回溯美國以發(fā)展援助在全球范圍內(nèi)進行整合并建立全球發(fā)展秩序的歷史進程，梳理理解西方發(fā)展援助終結(jié)的歷史線索，并以此探尋“后援助”時代發(fā)展邏輯的重構(gòu)。

▍發(fā)展援助：舊國際秩序隱性支柱的興起與發(fā)展

發(fā)展援助作為戰(zhàn)后國際秩序的隱性支柱，其興起深植于18至20世紀全球權(quán)力格局與財富分布的劇烈變遷之中。二戰(zhàn)后，美國取代英國成為全球秩序的主導者，與戰(zhàn)后新興民族國家建立秩序關(guān)系成為重要戰(zhàn)略。發(fā)展援助正是在這一歷史關(guān)口應(yīng)運而生，自此美歐發(fā)達國家與亞非拉國家之間建立起“援助國—受援國”“發(fā)達國家—發(fā)展中國家”的二元對立結(jié)構(gòu)，成為舊國際秩序中以美國為首的西方國家與發(fā)展中國家秩序關(guān)系的基礎(chǔ)性框架。美國依托世界銀行和國際貨幣基金組織向發(fā)展中國家提供優(yōu)惠貸款和宏觀經(jīng)濟支持，并成立USAID將分散的對外援助項目整合在同一部門，使其成為國家對外戰(zhàn)略工具。早期建立的多邊和雙邊機制成為美國主導全球發(fā)展治理的制度化基礎(chǔ)。

在此之后，美國主導發(fā)展援助體系在西方內(nèi)部和全球進行雙重整合，逐步實現(xiàn)了發(fā)展援助作為舊國際秩序重要支柱的功能。西方內(nèi)部，“馬歇爾計劃”推動英、法、德、日等國迅速復蘇并相繼建立雙邊援助機構(gòu)，美國于1961年推動成立經(jīng)濟合作與發(fā)展組織發(fā)展援助委員會（OECD-DAC），將西方國家的發(fā)展援助整合進一個統(tǒng)一的制度框架，形成所謂的“援助國俱樂部”，通過援助標準體系與同行評議、部長級會議等治理機制統(tǒng)一成員國的援助理念、實踐方法與評價標準，構(gòu)建起在西方國家群體中的規(guī)范性權(quán)威。全球?qū)用?，美國通過主導聯(lián)合國體系全球發(fā)展議程設(shè)置，系統(tǒng)性地將西方現(xiàn)代化理論嵌入全球發(fā)展議程，實現(xiàn)對全球范圍發(fā)展共識的主導。從20世紀60年代的重視經(jīng)濟增長，到70年代的建立國際經(jīng)濟新秩序、80年代關(guān)注人的全面發(fā)展、90年代環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展，直到21世紀的千年發(fā)展目標（MDGs）與可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs），達到全球發(fā)展共識的頂峰。至此，美國主導的發(fā)展援助體系完成了對西方內(nèi)部和全球的雙重整合。

發(fā)展援助作為一套完整的系統(tǒng)，不僅確立了顯性組織架構(gòu)和制度，更通過倫理敘事、經(jīng)濟利益與知識生產(chǎn)三重隱性但更深層次的維度形塑著全球秩序。富國幫助窮國的道義責任這一敘事不僅強化了西方的道德優(yōu)越感，更確立了西方定義“發(fā)展”的話語權(quán)。20世紀80年代的結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃、“捆綁援助”等做法使發(fā)展援助成為西方資本進入發(fā)展中國家市場的敲門磚和確保關(guān)鍵資源供應(yīng)的戰(zhàn)略工具。援助機構(gòu)資助大量研究項目、大學合作、智庫建設(shè)和數(shù)據(jù)采集體系，生產(chǎn)和傳播發(fā)展知識。什么議題值得研究、什么方法被視為科學、什么指標用于衡量進步，在很大程度上由援助機構(gòu)及其資助的學術(shù)網(wǎng)絡(luò)所定義。以埃斯科瓦爾[4]和伊斯特利[5]為代表的學者所揭示的西方主導的發(fā)展知識霸權(quán)告訴我們，即便援助資金停止流動，由發(fā)展援助體系塑造的知識框架和評價標準仍將深刻影響發(fā)展中國家對自身發(fā)展的理解與規(guī)劃。知識依賴的慣性遠比資金依賴更難擺脫。

▍西方主導的發(fā)展援助體系的危機與瓦解

20世紀90年代末期開始，南南合作的影響力顯著上升，西方發(fā)展援助體系希望通過整合南南合作來提高其合法性。OECD-DAC啟動了對開展南南合作的主要新興國家的“拉入”策略。2004年上海世界扶貧大會認可中國經(jīng)驗以佐證自身援助有效性，2008年阿克拉會議將南南合作正式納入統(tǒng)一框架，2011年釜山會議完成“發(fā)展援助”向“發(fā)展合作”的話語重構(gòu)。以上做法雖然嘗試在概念層面消解傳統(tǒng)西方發(fā)展援助中不對等的權(quán)力結(jié)構(gòu)和合法性問題，但并沒有啟動實質(zhì)性的變革，傳統(tǒng)援助國集團實際上想要確立西方主導、新興國家遵從的治理結(jié)構(gòu)，將新興國家置于一種向著共同目標逐漸趨同的框架之中，但仍然是西方主導的價值和規(guī)范，并未真正容納新興國家差異化的理念和路徑。2014年首屆全球有效發(fā)展合作伙伴關(guān)系（GPEDC）高級別會議上，中國、印度、巴西宣布退出GPEDC，標志著西方發(fā)展援助體系對南南合作整合的失敗，新興國家爭取推動一個更具包容性和參與度的全球發(fā)展秩序的努力也未能如愿，西方主導的發(fā)展援助體系陷入更深度的合法性危機。

2025年之前，盡管面臨援助有效性的持續(xù)質(zhì)疑和新興援助力量增長帶來的合法性危機，西方發(fā)展援助體系并未被根本動搖。而美國特朗普政府對發(fā)展援助領(lǐng)域開展的一系列“自我否定”，直接開啟了體系瓦解的過程。當最核心的支撐者主動抽身甚至公開否定這一體系的價值時，支撐其運轉(zhuǎn)的倫理、規(guī)范與制度三大支柱開始同步松動。

倫理層面，全球發(fā)展的普遍價值敘事正在讓位于局部利益邏輯。發(fā)展援助賴以立足的道義基礎(chǔ)——富國對窮國負有責任——正在被公開否定。這并非美國的孤立行為，英國將援助預算從占國民總收入0.5%削減至0.3%，德國、法國等國也紛紛縮減投入。特朗普政府在2025年《國家安全戰(zhàn)略》中明確宣示，對非關(guān)系應(yīng)從“對外援助”范式轉(zhuǎn)向“投資與增長”范式，其目的是為美國企業(yè)創(chuàng)造利潤并在戰(zhàn)略資源競爭中占據(jù)優(yōu)勢。這揭示了一個根本性轉(zhuǎn)變：對于美國和更廣泛的西方而言，全球南方的角色正從“需要扶持的發(fā)展對象”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶枰傊鸬膽?zhàn)略資源載體”。當主要援助國不再將南方國家的發(fā)展視為目的本身，而僅僅將其視為實現(xiàn)自身利益的手段時，全球發(fā)展作為國際社會共同追求的基礎(chǔ)性共識正在式微。

規(guī)范層面，OECD-DAC倡導的發(fā)展援助規(guī)范的實質(zhì)性權(quán)威已顯著下降。這些規(guī)范在各國實踐中本就執(zhí)行不力，如今隨著主要援助國的退出或轉(zhuǎn)向，更是逐漸失去約束力。GPEDC原本旨在將新興援助國納入共同規(guī)范框架，但西方主要國家的實質(zhì)支持不足，而中國、印度等新興大國又始終未充分參與，使其影響力日益邊緣化。

制度層面，發(fā)展援助的雙邊機構(gòu)、多邊體系、執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)正在經(jīng)歷系統(tǒng)性收縮。首先，雙邊援助機構(gòu)調(diào)整使得西方發(fā)展援助的集體合力被削弱。USAID的關(guān)閉并非孤例，在此之前，英國已將獨立運作的國際發(fā)展部（DFID）并入外交部，加拿大、澳大利亞等國也將發(fā)展援助機構(gòu)整合進外交體系。這一趨勢的實質(zhì)是：發(fā)展援助正在喪失其作為獨立政策領(lǐng)域的制度地位，成為外交與安全戰(zhàn)略的從屬工具。其次，沖擊沿著資金鏈條向多邊體系傳導。美國大幅削減撥款并退出部分機構(gòu)，導致眾多機構(gòu)被迫裁員、縮編，多邊發(fā)展治理的運轉(zhuǎn)能力被削弱。再次，作為發(fā)展援助體系“最后一公里”執(zhí)行者的國際非政府組織同樣深陷困境。聯(lián)合國婦女署的調(diào)查顯示，44個危機地區(qū)的411家女性權(quán)益組織中，90%受到資金削減影響，半數(shù)面臨六個月內(nèi)關(guān)閉的風險。[6]

▍“后援助”時代：發(fā)展邏輯的重構(gòu)

盡管實踐中援助時代尚未終結(jié)，但國際學界已在“后援助”時代的方向下探討未來發(fā)展合作的走向。一項2025年的研究分析了全球主要智庫和研究機構(gòu)的觀點，指出當前主要有兩類敘事：“改進”敘事致力于短期至中期的解決方案，旨在減輕傷害并維持原本系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)；“重構(gòu)”敘事關(guān)注確保未來公正、自主性和可持續(xù)性所需的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型和重建?！案倪M”敘事主要由全球北方的機構(gòu)提出，“重構(gòu)”敘事更常見于全球南方的作者和機構(gòu)。兩類敘事都呈現(xiàn)出比以往更強烈的對全球南方的關(guān)注。[7]

當聚焦全球南方國家的自身發(fā)展和歷史角色變化，“后援助”時代的特征已清晰顯現(xiàn)。新的發(fā)展邏輯首先來自曾經(jīng)被統(tǒng)稱為“受援國”的全球南方國家的分化，這些國家在發(fā)展議程中所處的位置，正因其自身發(fā)展和需求特征的差異而發(fā)生根本性變化。繼續(xù)將其簡單同質(zhì)化為需要援助的窮國，既不準確，也無助于理解當下全球發(fā)展治理的復雜圖景和未來趨勢。“發(fā)達國家—發(fā)展中國家”“援助國—受援國”兩個標準都已不再清晰，實踐中的邊界不斷被突破。

基于官方發(fā)展援助（ODA）占國民總收入（GNI）比重的數(shù)據(jù)，[8]可以將原標準中的受援國大致劃分為三個具有顯著結(jié)構(gòu)差異的類型。第一類是ODA占GNI比重低于1%或基本不再接受援助的國家，約占全部受援國的三分之一。這一類別內(nèi)部又可細分為兩個層次：一是中國、印度、巴西、印度尼西亞等新興經(jīng)濟體，已脫離受援國身份，在南南合作框架下轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展合作的重要提供者；二是仍接受少量援助，但其經(jīng)濟增長主要依賴國內(nèi)稅收、外商直接投資和產(chǎn)業(yè)升級等，援助已難以對其整體發(fā)展軌跡產(chǎn)生決定性影響。第二類是ODA占GNI比重介于1%至5%之間的中等援助接收國，同樣約占受援國總數(shù)的三分之一，主要由低收入和部分中等收入國家構(gòu)成，集中分布于撒哈拉以南非洲、南亞和部分東南亞地區(qū)。ODA在這些國家的公共投資和社會部門支出中仍發(fā)揮重要的補充性作用。但這些國家更迫切需要的是投資、技術(shù)轉(zhuǎn)移、能力建設(shè)和市場準入——這恰恰是傳統(tǒng)援助框架難以充分提供的。第三類是ODA占GNI比重超過5%、部分甚至達到20%至40%以上的高援助依賴國，同樣約占全部受援國的三分之一。這一組別在地理和政治經(jīng)濟特征上高度集中，主要包括三種情形：受武裝沖突影響的脆弱國家，財政基礎(chǔ)極為薄弱的撒哈拉以南非洲低收入國家，以及經(jīng)濟規(guī)模極小的太平洋島國。ODA不僅是這些國家發(fā)展融資的重要來源，更在事實上承擔著維持國家基本運轉(zhuǎn)和社會穩(wěn)定的部分功能。援助體系的瓦解會對其帶來巨大的沖擊。

這一分化正是當前全球發(fā)展秩序重塑的一個核心特征?！昂笤睍r代不是一個統(tǒng)一的歷史階段，而更可能是一個分層、漸進且高度不均衡的過程：援助正在退出部分國家的中心舞臺，卻仍深度嵌入另一些國家的生存與發(fā)展之中。關(guān)于“后援助”時代發(fā)展秩序重構(gòu)的討論，都需要以正視這種分化為前提。

“后援助”時代發(fā)展邏輯重構(gòu)的另一個重要的實踐基礎(chǔ)，是基于全球南方國家主體性的發(fā)展議程的分野：“發(fā)展合作”不再通過單一的援助邏輯來組織，而是沿著不同層次、不同類型的合作邏輯繼續(xù)展開。人道主義援助、傳統(tǒng)發(fā)展援助、全球公共品供給、經(jīng)貿(mào)合作，這四個板塊正在構(gòu)成一個發(fā)展合作關(guān)系譜系。在其中，一個主體性遞進的關(guān)系浮現(xiàn)出來：從人道主義援助中的被動接受，到傳統(tǒng)發(fā)展援助中有限的自主權(quán)，到全球公共品供給中的共同責任方，再到經(jīng)貿(mào)合作中的對等伙伴，參與者的主體性層層遞增，恰好對應(yīng)著全球南方從被定義到自我定義的歷史進程。發(fā)展合作的組織方式從外部干預為主逐漸轉(zhuǎn)向內(nèi)生驅(qū)動，從單一邏輯轉(zhuǎn)向多元并存，從依附關(guān)系轉(zhuǎn)向伙伴關(guān)系。

在上述四個板塊中，人道主義援助因其具有普遍正當性，成為西方發(fā)展援助體系整體退潮背景下仍保有最廣泛國際共識的領(lǐng)域。如今，它正超越傳統(tǒng)的援助國—受援國二元框架，向更多元的參與結(jié)構(gòu)演進。傳統(tǒng)發(fā)展援助盡管規(guī)模在收縮，但并未消失，而是向高度依賴外部資金維持基本運轉(zhuǎn)的脆弱國家和最不發(fā)達國家集中。在未來相當長的時期內(nèi)，發(fā)展援助仍將是這些國家重要的發(fā)展支持。而以應(yīng)對氣候變化、公共衛(wèi)生、生物多樣性保護等跨國共同挑戰(zhàn)為目的的全球公共品供給，則從根本上改變了援助的敘事邏輯：提供者不只有發(fā)達國家，發(fā)展中國家也積極參與，全球社會共同應(yīng)對共同威脅。在這一框架下，“共同但有區(qū)別的責任”取代了“援助國—受援國”關(guān)系，所有國家都是利益相關(guān)方?；セ莼ダ慕?jīng)貿(mào)合作遵循市場邏輯而非援助邏輯，中國的“一帶一路”倡議、南南合作框架下的技術(shù)轉(zhuǎn)移、區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的深化，都屬于這一范疇。這一板塊的迅速擴展，實際上正在重新定義發(fā)展合作的主流形態(tài)。

西方主導的發(fā)展援助逐漸落幕，但全球發(fā)展并不會因此終結(jié)，反而迎來重塑的歷史機遇，既有框架的瓦解，為重新定義“發(fā)展”、構(gòu)建新型合作關(guān)系打開了前所未有的空間，“后援助”時代將是多元主體、多層關(guān)系、多種邏輯并存的新格局。當前變局將全球南方國家推向了歷史的前臺，如何實現(xiàn)從“被定義者”到“自我定義者”的身份轉(zhuǎn)變，能否完成從“政治自覺”到“知識自覺”的躍升，怎樣開展有效對話凝聚南北間發(fā)展共識，將成為“后援助”時代構(gòu)建新型全球發(fā)展秩序的關(guān)鍵。

編輯|吳應(yīng)娟標題|MSD

本文系國家社科基金青年項目（24CGJ001）“全球發(fā)展治理的規(guī)范競爭與中國策略研究”階段性成果。

向下滑動查看參考文獻

[1]Xu Jin,Li Xiaoyun,“Development Without Aid—A Global Transition from Aid Dependency to Self-Reliance is Underway,”China Daily Global,June 3,2025.

[2]S.Klingebiel,A.Sumner,“Development and Development Policy in the Trump Era,”IDOS Discussion Paper 23/2025,2025.

[3]I.Scoones,“The Future of‘Development’—and IDS@60,”Zimbabweland,January 2,2026.

[4]阿圖羅·埃斯科瓦爾：《遭遇發(fā)展：第三世界的形成與瓦解》，葉敬忠、汪淳玉、吳惠芳、潘璐譯，社會科學文獻出版社2011年版。

[5]威廉·伊斯特利：《白人的負擔：為什么西方的援助總是收效甚微》，崔新鈺譯，中信出版社2008年版。

[6]“At a Breaking Point:The Impact of Foreign Aid Cuts on Women’s Organizations in Humanitarian Crises Worldwide,”UN Women,2025.

[7]Sara Kinsbergen,Zunera Rana,“Improving or Reimagining:Mapping Key Narratives on the Future of Development Cooperation,”Radboud University,2025.

[8]Bastian Herre,Pablo Arriagada,Simon van Teutem,and Hannah Ritchie,“Foreign Aid,”O(jiān)ur World Data,2024,Data adapted from OECD.